Az a kezdeményezés, hogy a belső piacot érintő ügyekhez hasonlóan a közös külpolitikai döntések és állásfoglalások esetében is térjenek át az EU-ban mindig minősített, a Lisszaboni Szerződés óta „kettős” többségi döntéshozásra, egyáltalán nem új dolog. Maga Heiko Maas, a mostani véleménylavinát elindító német szociáldemokrata külügyminiszter is szorgalmazta már korábban.

Visszatérően firtatja ugyanezt a jelenlegi külpolitikai közös főképviselő, Josep Borrell – számára ez annál is inkább kulcskérdés, mert ő elnököl az EU külügyminiszterek tanácsülésén, és frusztráló látnia, hogy a közös döntés nem egyszer egy, vagy két tagország ellenállásán hiúsul meg –, de beszélt róla egyebek között bizottsági elnöki mandátuma idején (2014-2019) Jean-Claude Juncker is.

Mostani utódáról, Ursula von der Leyenről szintén tudni lehet, hogy többször felvetette a „gyors és egységes” uniós fellépés érdekében a vétójog megszüntetésének a szükségességét, minimálisan a harmadik ország(ok) ellen elhatározandó szankciók, továbbá az emberi jogi állásfoglalások és a harmadik országbeli civil mozgalmak támogatása kapcsán.

Van, amit ma is lehet

Valójában a dolog ennél sokszorosan összetettebb. Kezdve mindjárt azzal a közismert önkioltó körülménnyel, hogy

a vétójog megszüntetése csakis az alapszerződés egyhangú módosításával lehetséges,

vagyis azoknak is áldásukat kellene adniuk erre, akiknek a vétógyakorlata másokat irritál, de a maguk részéről nagyon is indokoltnak érzik a bevetését.

Másfelől viszont az egész mindjárt folytatható annak felidézésével is, hogy éppen az uniós közös külpolitikában voltaképpen több, mint húsz éve létezik már (csak persze behatárolt körülményekre szabva) a többségi döntés lehetősége. Az 1999-es Amszterdami Szerződés (elfogadva 1997-ben) ugyanis már egyszer rögzítette a közös külpolitikai ügyekben a „konstruktív tartózkodás” lehetőségét, amelynél tehát úgyis kifejezhet egyet nem értést valamely tagország, hogy ezzel nem blokkolja a többiek együtt haladását, csupán a maga részéről kimaradást jelez az adott kérdés kapcsán.

Az Amszterdami Szerződés azért is nevezetes a közös külpolitika-formálás és képviselet formálásának folyamatában – a tényleges vízválasztót persze a közös „külpolitikai pillért” intézményesítő Maastrichti Szerződés jelentette (hatályos 1993-tól) –, mert ez vezette be a közös külpolitikai képviselő funkcióját. Addig a tagállamok együtt elfogadott véleményét a félévenként egymást váltó „soros EU-elnökségi” ország külügyminisztere – aki akkor még a félév idejére eső EU-külügyminiszteri üléseket is vezette – képviselte, azaz a külvilág számára hat hónaponta mindig más és más jelentette a "közös Európát".

Javier Solana egykori spanyol külügyminiszter, aki 1999-ig NATO-főtitkár is volt, lett e poszt első betöltője, de hatásköre a mostani külpolitikai főképviselőhöz képest még limitáltnak számított. A külügyi tanács ülésein például továbbra is a féléves EU-elnökségi ország minisztere elnökölt, emellett akkor még az Európai Bizottságnak is külön külkapcsolati biztosa volt (akadt is feszültség a két funkció között elég).

Fontos újítás volt viszont, hogy első alkalommal intézményesítették alapszerződésben annak lehetőségét, hogy bár a külpolitika kormányközi együttműködésen és konszenzusos döntéshozáson alapul, de olyan külpolitikai „stratégiai területen”, ahol az alapelvek és célok tekintetében a tagországok a szokásos egyhangú döntéssel már lefektették a követendő irányokat – kezdetben öt ilyet jelöltek ki, mint például az EU „Oroszország stratégiáját” –, ott

a konkrét végrehajtás aktuális mikéntjét illetően bármely országnak alkalma lehessen kimaradást jeleznie, anélkül, hogy ezzel blokkolná a többiek cselekvését.

Így született a „konstruktív tartózkodás”, aminek alkalmazását persze kezdettől fogva erősen behatárolta, hogy ez csakis ott merülhet fel, ahol az adott kérdéskör tágabb összefüggéseiben létezik konszenzussal elfogadott közös irányultság. Ráadásul az is kell, hogy aki „kimaradna”, az ne érezze úgy, hogy az általa kifogásolt leendő döntés általában sértené a közös stratégiát, csupán egy aktuális konkrét megnyilvánulással nem ért egyet.

Valójában az egyet nem értés többnyire mindig stratégia megfontolásokon is alapul, és ez alapján kérdőjelez meg adott kezdeményezést. Innen jön a mindenkori vétó és a blokkolás.

A közös külpolitika nem feltétlenül egységes is

EU-tanácsi részről már Solana hivatalba lépése óta hangsúlyozzák tisztviselők, hogy a „közös kül- és biztonságpolitika” nem hasonlatos az EU-pénz – az euró – intézményéhez.

„Az euró egységes pénz az eurózóna valamennyi országában.

Külpolitikánál csupán „közösről” beszélhetünk, aminek már a formálása is mindenkor közösen történik. De nincs szó „egységes” külpolitikáról”

– mutatott rá már évekkel ezelőtt Cristina Gallach, Solana egykori közeli munkatársa, utóbb az EU-tanács apparátusának hosszabb időn át egyik vezető tisztviselője.

A Maastrichti Szerződésig – tehát a 90-es évekig – külpolitikai ügyekre voltaképpen nem létezett semmilyen formális közösségi intézmény, leszámítva a 80-as években „Európai Politikai Együttműködés” néven emlegetett szokásos egyeztetést a tagországok külügyminiszteri tanácsában. Maastrichtban (1990-ben) aztán mégiscsak úgy döntöttek, hogy a belső piaci ügyek kezelése mellett legyen külön „európai uniós pillére” a bel- és igazságügyi témáknak (nem sokkal előtte kezdődött néhány tagország között a Schengeni Együttműködés), és külön egy másik a „közös külpolitikának”.

Az utóbbit sokak szerint a megelőző hónapokban lezajlott kelet-európai rendszerváltások sora is motiválta: előre látható volt, hogy attól kezdőden élénkebb diplomáciai párbeszéd várható az EU és közvetlen európai szomszédsága között.

Jugoszláv tanulópénz

Egy mindebből kinővő közös tanulási folyamat vezetett aztán rá annak belátására, hogy igenis nem árt, ha állandó, megjegyezhető közös külpolitikai profilja (és idővel állandó konkrét arca is) van a tagállamok közös külső érdekérvényesítésének.

A tanulópénzt a Jugoszlávia szétesését követő délszláv válság idején, az 1990-es években fizették meg,

amikor ilyen közös megszólalás híján különböző tagországok különböző időpontokban kezdték elismerni Szlovénia és Horvátország függetlenségét, ami kezdetben sok kárt okozott az uniós érdekérvényesítésben.

Még inkább ráerősített erre a közös valuta, az euró megszületése, és ezzel az egységes piac egy mind jobban terebélyesedő részénél a gazdasági-pénzügyi érdekközösség markánsabbá válása, ami fokozottabb igényt gerjesztett a közös politikai érdekek közös külső képviseletére is. Nem véletlen, hogy tíz évvel az euró gyakorlati megvalósításáról intézkedő tanácsi döntés után felállt az immár a külügyminiszteri tanácsot is elnöklő állandó közös külpolitikai főképviselő intézménye is 2009-ben a Lisszaboni Szerződés életbe lépésével.

De sokak szerint az sem véletlen, hogy éppen ugyanez a Lisszaboni Szerződés több paragrafusban és kiegészítő jegyzőkönyvben

azt is leszögezi, hogy mindez nem jelenti a tagállami külpolitika szuverenitásának bármilyen fokú vagy formájú korlátozását.

Tovabbra is nemzeti hatáskörben

A nemzeti külpolitika továbbra is kizárólagos jelleggel tagállami hatáskörben maradt. (Nem mellesleg innen ered – vagy még inkább, maradt továbbra is érintetlen – az uniós külpolitikai döntéshozásban a konszenzus megkövetelésének az elvi alapja is.)

Ugyanezen körülmény miatt számít ma is nehezen elképzelhetőnek, hogy az EU belső kohéziója megtartható volna úgy, hogy tagállami nemzeti politikai érdekek szempontjából fontos külpolitikai kérdésben valamely országo(ka)t leszavazzanak, és szándékaitól teljesen eltérő (ellentétes?) lépésekről határozzanak. Mondjuk Lengyelországot vagy Litvániát egy orosz relációjú diplomáciai döntésben. Vagy Ciprust és Görögországot valamely Törökország kapcsán születő „közösségi” intézkedésnél.

Általános vélemények szerint nagyobb lenne az ára egy ilyen lépésnek a belső közösségi kohézió oldalán, mint a remélt hozadék az adott külkapcsolati relációban.

Szakértők ennek kapcsán emlékeztetnek, hogy ténykérdés, hogy az EUtt alkotó nemzetállamok külpolitikai prioritásai könnyen lehetnek eltérőek, miért is adott kérdésben esetleg nem lehet egység közösségi álláspontról beszélni. Az érme másik oldala viszont, hogy azt sem lehet elvitatni, ha a tagok közül sokan esetleg azonos állásponton vannak valamely diplomáciai fejlemény kapcsán, és ennek közös megszólalással akarnak nyomatékot adni.

Jöhet az EU-többségi állásfoglalás?

Sokak szerint végül az élet fogja megoldani mindezt azzal, hogy

idővel nem kizárhatóan megjelenhetnek az „EU-többségi” állásfoglalások.

Nem ugyanaz, mintha a „teljes EU” volna, de azért kifejez egy érzékelhető nemzetállami súlyt valamely vélemény mögött. Attól persze mindenki óv, hogy ezt egyfajta „többsebességes EU-külpolitikának” tekintsék. Bár egyesek szerint idővel – összefüggésben az uniós integráció alakulásával – akár ez sem lehetetlen.

Egy nem valószínű csak: hogy belátható időn belül úgy fogadjanak el és képviseljenek „EU-huszonhetes” véleményként valamit, hogy a mögött igazából kevesebb ország áll.