Európai Uniós szinten formálisan mindhárom alapintézmény, az Európai Parlament, az Európai Bizottság és a tagállamokat döntéshozási keretbe foglaló EU-tanács foglalkozik jogállamisági kérdésekkel. Ezek azonban nem alkotnak egységes rendszert. Esetenként hatással vannak egymás működésére, például amikor az EP, vagy a bizottság formálisan EU-tanácsi jogállamisági eljárást kezdeményez a tagországoknál (ez a híres „7. cikk szerinti eljárás”, amilyen egyébként Magyarország és Lengyelország ellen zajlik immár évek óta), de önmagukban az intézményi mechanizmusok nem kapcsolódnak szervesen egymáshoz.

Az Ursula von der Leyen-vezette bizottság 2019-es hivatalba lépése óta évente készít valamennyi tagországról egy úgynevezett „jogállamisági jelentést” (2020 őszén jött ki az első, a most szerdai lesz tehát a harmadik a sorban), ez azonban – hacsak valamely ország esetében nem tartalmaz egyúttal hivatalos ajánlást a tagállamok felé a 7. cikk beélesítésére – alapvetően politikai súllyal bír csak.

Közvetlen joghatályos következménye nincs, sem a tagállam, sem pedig a többi uniós intézmény (EP és/vagy EU-tanács) felé.

Hasonló a helyzet az utóbbiak által alkalmazott jogállamisági folyamatok esetében is. A tagállami döntéshozási fórum, az EU-tanács a 2010-es évek második fele óta rendszeresen (jobb esetben minden féléves EU-elnökség alatt egyszer) az EU-ügyi tárcavezetők ülésén úgynevezett „tematikus” (konkrét témakörökre, például média-szabadságra összpontosító) EU-szintű vitákat és értékeléseket tart. Ezek kapcsán rotációs jelleggel egy-egy szűkebb országcsoport helyzetét is kiértékelik. Mindez azonban nem kötelezi semmire az Európai Parlamentet vagy az Európai Bizottságot, mi több, magát az EU-tanácsi munkát sem, hacsak – megint – nem merül fel a 7. cikk szerinti eljárás megindításának is a többségi igénye.

A három intézmény közül az EP megközelítése valahol ötvözi a kettőt: egyszerre fókuszál egyes tagállami helyzetekre egyfelől, illetve ezek kapcsán az adott országban problematikusnak érzett jogállamisági terület(ek)re másfelől. A parlamentnél persze mindig látni kell, hogy miként nemzetállami keretek között, úgy EU-szinten is a politikai vélemények, pártok, törekvések és elvi-politikai prioritások megjelenítésének és adott esetben ütközésüknek a természetes színtere. Így aztán a jellemzőbb EP-véleménycsoportok egyaránt irányulhatnak konkrét tagországi (bel)politikai jelenségekre, miként célozhatják az e csoportok által fontosnak érzett elvek és működési mechanizmusok védelmét is.

Cserébe, a mindenkori (jogállamisági)

EP-vélemények önmagukban szintén nem többek egy-egy politikai töltetnél, amit adott esetben megfuttat a sajtó,

illetve amire a jövőben esetleg hasonló jogállamisági vizsgálatoknál és eljárásoknál más szereplők hivatkozhatnak vagy meríthetnek belőle. Észrevételeik azonban önmagukban sem a bizottságot, sem az EU-tanácsot nem kötelezik semmire (hacsak, újfent, nem a 7. cikk szerinti eljárás kezdeményezéséről van szó...)

Tagállami kormányok kezdték

A sok jelentés és eljárás voltaképpen a 10-es évek közepe óta kezdett intézményenként kialakulni és meggyökerezni. És bár ma velük kapcsolatban többnyire mindenki a (bizottsági) „brüsszeli bürokratákra”, vagy a „saját politikai programot követő" EP-képviselőkre mutogat, a tárgyszerűség kedvéért talán nem haszontalan emlékeztetni, hogy bármiféle „jogállamisági mechanizmus” rendszeresítését először tagállami kormányok kezdeményezték.

Egészen pontosan: 2013-ban négy „régi tagállam”, Dánia, Finnország, Hollandia és Németország külügyminisztere közös levélben javasolta egyfajta „jogállamisági mechanizmus” kialakítását. Nem mondták ki, hogy ezt máris bármely konkrét ország ellen fordítanák, ehelyett elvi alapon érveltek amellett, hogy miként gazdaságpolitikában és a nemzeti pénzügyek alakulása kapcsán is intézményesült egy tagországok közötti konzultáció lehetősége, (ha valamely tagtárs gazdasági helyzete problematikussá válik), ugyanezt hasznos lehet jogállamisági ügyeknél is alkalmazni. Úgymond nem retorzióként, hanem megelőző és tisztázó eszközként.

Akkor persze már papíron évek óta létezett a fentebb is többször említett „7. cikk szerinti eljárás” lehetősége. Ám ez utóbbi kapcsán mindinkább az volt a vélemény, hogy

napi politikai vitákban nem lehet támaszkodni rá, sem mint visszatartó, sem mint ráható eszközre,

mert lehetséges következményeiben túlságosan is robusztus (az ehhez kapcsolódó lehetséges szankció az eljárás alá vont tagállam szavazati jogának az esetleges felfüggesztése). „Atombombaként” is utaltak rá akkoriban.

A „négyek” érvelése egyébként az volt, hogy a nemzetállami jogállamisági feltételek tiszteletben tartása nem tisztán tagállami kérdés, lévén ezek esetleges csorbulása gyengíti az adott országban a jogbiztonságot, ami a befektetésekben és gazdasági együttműködésben érdekelt körök szemében hathat visszatartó erőnek, és ezzel végső soron a belső piaci egészséges működését veszélyeztetik.

Mindehhez jött tehát az a megközelítés, hogy egy-egy tagállam megregulázásához célszerű volna létrehozni bizonyos köztes lépcsőfokokat is, mielőtt a dolgok a nukleáris opciónak tekintett 7. cikk alkalmazásáig eszkalálódnának.

Az végül soha nem derült ki, vajon az általuk javasolt jogállamisági mechanizmust a négy külügyminiszter eleve valamennyi uniós intézmény bevonásával működtette volna. A közös levelükkel megszólított akkori (José Manuel Barroso-vezette) Európai Bizottság mindenesetre kezdetben ezt a verziót célozta meg, és sokáig nem mondott le erről a lehetőségről az Európai Parlament középpárti frakcióinak többsége sem.

Azonban hamar kiderült, hogy egy közösségi szintű, összintézményi mechanizmus létrehozására a tagországokat tömörítő EU-tanács nem volt partner, és a szükséges kapcsolódást a parlamenttel sem mindenben találták meg. Legalábbis úgy nem, hogy ne kelljen hozzá szerződést is módosítani.

A végül 2014 tavaszán Barroso által bemutatott rendszer már tisztán csak európai bizottsági eszközként debütált. Más kérdés, hogy idővel a tagállami EU-tanács is előállt a maga évenként egyszeri „tematikus” jogállamisági vitáinak rendszerével, miközben az Európai Parlament érintett szakbizottsága és az EP plenárisa is egyre gyakrabban tűzött napirendre egy, vagy több tagállamot érintő „jogállamisági vitákat” és fogadott is el kapcsolódó határozatokat.

E három sínpár (eljárási forma) azonban ekkorra már egyértelműen egymással párhuzamosan létezett csupán (és nem mellesleg létezik ma is hasonlóképpen).

Barroso retorikai újítása

Ami a bizottsági megoldást illeti, arról hamar kiderült, hogy lényegét tekintve inkább volt retorikai, kommunikációs újítás, mint tartalmi elemeiben igazi innováció. Gyorsan nyilvánvalóvá vált ugyanis, hogy a „jogállamisági mechanizmus” köntöse mögött az egyes lépések többségénél a bizottság nem csinál mást, mint amit minden olyan esetben tesz, amikor vizsgálatot kezd például egy vélelmezett piaci szabálysértési ügynél. Tájékozódik (kérdez), véleményez és ajánl (javasol), végül egyet nem értés esetén az eljárást újabb fokozatra emeli (piacsértésnél az Európai Bíróság elé utalja, jogállamisági ügyben a tagországok EU-tanácsa elé terjeszti).

Az újítás abban állt, hogy a lényegében rutinszerű bizottsági munkafázisokat kifelé felcímkézték, és attól kezdve úgy lettek kommunikálva, mintha már önmagukban is egy-egy európai uniós eljárást jelentenének: jogállamisági tájékozódásról, jogállamisági véleményalkotásról, jogállamisági ajánlásról beszéltek – és beszélnek ma is –, amiket elvben a politikai és médiatér ennek megfelelő súllyal és felhangokkal forgat tovább.

Valójában a bizottság médianyomást gyakorol ilyenkor,

midőn a szerződéstől való vélelmezett (jogállamisági) eltérés kapcsán, az adott eljárás egyes munkafázisait külön elnevezésekkel is kidekorálja. (Más kérdés, hogy az a joga, hogy számon kérje az általa netán azonosítottnak vélt eltéréseket az alapszerződés konkrét kitételeitől, önmagában ettől még így is érvényes marad. A lényeg, hogy 2014 óta jogállamisági ügyekben ezt így teszi.)

Érdekes volt megfigyelni, ahogy a Lengyelország ellen indított bizottsági jogállamisági eljárás („mechanizmus”) kapcsán – eddig ez az egyetlen, amit a brüsszeli testület a 7. cikk szerinti eljárás szakaszába léptetett és átadta az ügyet az EU-tanácsnak – a lengyel kormány visszatérően azzal érvelt, hogy az alapszerződés nem ismer semmiféle „jogállamisági kérdést” meg „jogállamisági véleményt” (vagy „jogállamisági ajánlást”), így jog szerint nem is kell tudomást vennie róla.

Más szóval a lengyel kormány nem tekintette érvényesnek a jogállamisági mechanizmus hangzatos nevű szakaszait, amivel szakértők szerint annyiból azért maga is tévútra keveredett, hogy ha az elnevezést nem is tekintik legitimnek, a „szerződés őre” szerepkörből fakadó vizsgálati funkciót így sem vitathatták el a brüsszeli testülettől.

A kialakult patthelyzetnek mindenesetre annyi következménye volt, hogy a bizottsági oldalt ráébresztett arra, hogy adott formájában a mechanizmus éppen az eredetileg remélt funkcióra nem volt alkalmas, (hogy ugyanis a tényleges következményeket is előrevetítő 7. cikk szerinti eljárás előtt legyenek előzetes szakaszok is, alkalmasint szükségtelenné téve az utóbbihoz való eljutást).

A mechanizmus átalakítása – avagy továbbfejlesztése – éppen ezért már a 2014–2019 közötti Juncker-bizottsági idején is napirenden volt.

A testület végül csak a mandátuma végén, 2019 tavaszán terjesztette be javaslatát, amit aztán utóbb az Ursula von der Leyen-vezette Bizottság nagyobb részt átvett, helyenként módosított, vagy kiegészített.

Színre lép az éves jelentés

Az éves „jogállamisági jelentés” mindenesetre már a Juncker-bizottság verziójában is benne volt, végső formáját azonban már Von der Leyenék alatt nyerte el, miként ez a testület tette is közzé 2020-ban az első ilyen összefoglaló értékelést. A lényeg, hogy itt tehát már valamennyi tagállam egyformán a vizsgálat tárgyát képezi, más kérdés, hogy aztán az egyes országok ügyeit vizsgálva a hangsúlyok továbbra is eltérhetnek.

Nem titok, hogy az új eszköz körüli véleménykülönbség ettől még mit sem változott. Egyfelől, jogvédői oldalon továbbra is úgy tartják, hogy jogállamisági jelentés önmagában nem old meg semmit, amíg nem társul vele konkrét ítélet, számonkérés, tételes szankció is. (Bizottsági részről ennek kapcsán azzal védekeznek, hogy a jelentés funkciója nem azonos például a piaci szabályok megsértésénél alkalmazott „kötelezettségszegési eljárással”. Nem akar, nem is tud – nincs rá szerződéses felhatalmazása sem – közvetlenül eljárni és büntetni, csupán feltárni és figyelmeztetni. Cserébe úgymond azzal, hogy más, jogi alapokkal is rendelkező eljárásoknál hivatkozási alapul szolgálhat, közvetve szerinte mégis elérhet bizonyos hatást.)

Tagállami oldalon eközben – különösen persze a bíráltak körében – változatlanul úgy tartják, hogy a jelentés jogi alapokat nélkülöz, megítélésében szelektív és szubjektív, és ezért alkalmazása szükségtelen, megosztó és elfogadhatatlan.

Jön az új jelentés

Szerdán mindenesetre ennek újabb terméke, a 2022 évi jelentés kiadása lát majd napvilágot. És bár mostani mivoltára is igaz lesz majd, hogy hacsak nem merül fel újabb 7. cikk szerinti eljárás, akkor

a mostani dokumentum sem lesz több politikailag zaftos, de jogilag fogatlan brüsszeli véleménynél, ám ezúttal a politikai továbbélése alkalmasint így is zajosabb lehet.

Tavaly ugyanis belépett az európai uniós jogállamisági képletbe a „közösségi költségvetésvédelmi” rendelet (közismert sajtónevén a „jogállamisági költségvetési fék”) is, ami jogalapot kíván nyújtani ahhoz, hogy bizonyos közösségi források folyósítását egyes tagállamoknak bizonyos jogállamisági kritériumok vélelmezett sérelme miatt megtagadják.

A „költségvetésvédelmi” rendelet ennyiből és elvben a közösségi költségvetési pénzek jogtiszta tagállami hasznosulását, így mindenekelőtt és főként a korrupció kivédését hivatott szavatolni, (és önmagában például nem lehet alkalmazni olyan alapon, hogy valamely tagországban esetleg megkérdőjelezhető mondjuk a sajtószabadság érvényesülése). De azért ennek is több rétege van.

Itt ugyanis – és ebben áll egyik alapvető újdonsága – megelőző eszközről van szó. Az eddigi, már meglévő jogszabályok az elköltött uniós pénzek esetlegesen nem jogtiszta kezelését hivatottak megtorolni. Az új joganyag viszont már a pénzek elköltése előtt is közbelépést tehet lehetővé, ha bizonyítható, hogy a közösségi forrásfelhasználás egy adott országban hézagos jogszabályi környezetben, és/vagy elégtelenül működő intézményi háttér mellett következne be. Nem a konkrét új pénz mozgását nézi tehát, hanem

azt az intézményi és szabályozási közeget, amiben ez a mozgás történik.

Mindez kifejeződik a lehetséges büntető intézkedések formájában is. A már tagállamnak juttatott közösségi források kapcsán esetlegesen előforduló, bizonyított csalás esetén a helytelenül felhasznált forrást vissza kell fizetni. Az új jogszabály a kimutatott felhasználási kockázat okán már eleve el sem utalja a pénzt a formálisan erre jogosult tagországnak, hanem előbb elvárja bizonyos, a jogtiszta forráshasználathoz garanciának tekintett módosítások végrehajtását.

És bár arról nincsen szó, hogy a bizottság éves jogállamisági jelentése automatikusan hivatkozási alapnak számít a költségvetésvédelmi mechanizmus működtetésénél, ám mint viszonyítás és érvanyag az előbbi minden bizonnyal hatással lehet az utóbbira.