A kérdés nem új, végigkísérte az Európai Unió – hajdani közös piac, majd Európai Közösségek – teljes történetét, aminek alapvető oka, hogy éppen erről a kérdésről a közösségi jogban nincs teljes körűen kifejtett és mindenki által egységes elfogadott és alkalmazott közös rendelkezés. Az uniós jog elsőbbsége alapítás óta mindmáig esetjogi bírósági döntéseken, nem pedig valamennyi tagországban deklarált jogi kötelezettségvállaláson alapul.
Más kérdés, hogy e tekintetben a nemzeti bírósági döntések eddig többnyire következetesen mindig visszanyúltak az uniós joghoz. Kivételt korábban – kevésbé látványos ügyekben – egy dániai és egy csehországi eset jelentett, majd ezt tetőzte be a tavaly májusi, Európai Központi Bank kapcsán hozott karlsruhei ítélet, amely éppen ezért is keltett akkora feltűnést.
Blutman László és Chronowski Nóra egy 2007-es közös tanulmányában az EU-tagsággal létrejövő „alkotmányjogi paradoxon”-ként utalt arra a helyzetre, hogy „a tagállami alkotmány felhatalmazást ad a csatlakozásra olyan nemzetközi rendszerhez, amelynek normái feltétlen érvényesülést kívánnak a tagállam belső jogával, így a felhatalmazást adó alkotmányának szabályaival szemben is. Ezt a feltétlen érvényesülést a közösségi jog elsőbbségének fogalmával szokták jelölni. Ez az elsőbbségi igény konfliktusban áll azzal, a tagállami alkotmányos rendszerekben általában érvényesülő axiómával, hogy a belső jogrendszer csúcsán maga az alkotmány áll, amelyből a belső jogrendszer összes normájának érvényessége eredeztethető. A csatlakozással a belső jogrendszerbe beengedett közösségi jog ezt az axiómát kérdőjelezi meg.”
A kép teljességéhez tartozik, hogy
voltak kísérletek az EU-jog státuszának szerződésben történő tisztázására.
Az Alkotmányos Szerződés (elfogadva, aláírva 2004-ben) alapszerződésbe emelve deklarálta volna az EU-jog elsőbbségét a nemzeti jog felett, ez azonban a szerződés ratifikációjának sikertelenségével (a 2005-ös francia és holland népszavazások kudarcai nyomán) maga is semmibe veszett.
Utóbb a 2007-ben elfogadott Lisszaboni Szerződés sok mindent átmentett a megbukott Alkotmányos Szerződésből, de éppen ezt például nem. E helyett egy rövid nyilatkozatot fogadtak el (a 17. Számú Nyilatkozat) arról, hogy „… az Európai Unió Bírósága állandó ítélkezési gyakorlatának megfelelően a Szerződések és a Szerződések alapján az Unió által elfogadott jogi aktusok az említett ítélkezési gyakorlat által megállapított feltételek szerint a tagállamok jogával szemben elsőbbséget élveznek. A Konferencia továbbá úgy határozott, hogy a Tanács Jogi Szolgálatának az európai uniós jog elsőbbségéről szóló, a 11197/07 (JUR 260) dokumentumban foglalt véleményét csatolja e záróokmányhoz.”
Ez utóbbi a maga részéről látszólag még egyértelműbben fogalmazott, midőn leszögezte, hogy „… (az Európai) Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a közösségi jog elsőbbsége a közösségi jog egyik alapelve. A Bíróság szerint ez az elv az Európai Közösség sajátos természetéből fakad. E megszilárdult ítélkezési gyakorlat első ítélete (a 6/64. sz. Costa kontra ENEL ügyben hozott 1964. július 15-i ítélet) meghozatalának idején a Szerződésben nem volt említés az elsőbbségre vonatkozóan. Ma ugyanez a helyzet. Az a tény, hogy az elsőbbség elvét a jövőbeli szerződés sem fogja tartalmazni, semmiképpen sem változtat az elv meglétén és a Bíróság meglévő ítélkezési gyakorlatán.”
Mindezzel „csak” az volt a gond, hogy ez már nem az alapszerződés része, hanem egy azt kiegészítő közös nyilatkozat, ami jogilag nem kötelező, és így híján van annak az egységes kötelezettségnek, ami a joghatállyal bíró szerződés velejárója. Erre mondta azt utóbb Blutman László, hogy
„… a tagállamok tudomásul vették a Bíróságnak az uniós jog elsőbbségére vonatkozó gyakorlatát, de ezt nem kívánták kőbe vésni.
az elsőbbség elve a Bíróság gyakorlatán nyugodott, és ezt a tagállamok bíróságai általánosan követik is, azonban alkotmányaik védelmére irányuló elvi fenntartásokkal…”
Ráadásul a Lisszaboni Szerződés bizonyos fokig még elvi ellenpontokat is rögzített, amelyek „elvileg korlátot jelenthetnek az uniós jog elsőbbségének érvényesítésénél. Ezek az ellenpontok elsősorban a tagállamok alkotmányos berendezkedését és a magasabb szintű tagállami alapjogvédelmet érintik… Így az EU-Szerződés 4. cikk (2) bekezdése szerint az Unió többek között tiszteletben tartja a tagállamok „nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének”, valamint az alapvető állami funkciókat, köztük az állam területi integritásának biztosítását, a közrend fenntartását és a nemzeti biztonság védelmét. Ebből egyértelműen következik, hogy az Unió nem változtathatja meg, illetve nem sértheti egyoldalúan az egyes tagállamok alkotmányos berendezkedését és alapvető állami funkcióit” – emlékeztet elemzésében Blutman.
Ami Magyarország alkotmányát illeti, az Alaptörvény mindezek kapcsán leszögezi: „.. Magyarország az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján – az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig – az Alaptörvényből eredő egyes hatásköreit a többi tagállammal közösen, az Európai Unió intézményei útján gyakorolhatja. ... Az Európai Unió joga ... megállapíthat általánosan kötelező magatartási szabályt. A nemzetközi szerződés kötelező hatályának elismerésére adott felhatalmazáshoz az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.”
Az EU-jogot a magyar joggal összevető Chronowski Nóra ugyanakkor megjegyzi azt is, hogy a 2018-as (hetedik) alkotmánymódosításkor mindez azzal a kiegészítéssel bővült, hogy „... e bekezdés szerinti hatáskörgyakorlásnak összhangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát.”
Végeredményben, az EU-országok vezetői több mint fél évszázadon át úgy viszonyultak az EU-jog elsőbbségének kérdéséhez, hogy azt
csendben tudomásul vették, de hangosan inkább nem beszéltek róla.
Úgy vélték, hogy a közös játékszabály-rendszert vernék szét – és ezzel együttműködésük átlátható és kiszámítható alapját szüntetnék meg –, ha hagynák, hogy a nemzeti értelmezés utólag írjon felül közösen elfogadott szándékokat, szabályokat. Úgyhogy szinte mindenhol nemzeti bírósági értelmezésre hagyták, ha valamely esetben a közösségi és a nemzeti jog összeütközésbe kerülni látszott, és soha nem csináltak politikai kérdést abból, hogy ilyenkor a nemzeti bíróságok az EU-joghoz igazodtak.
De közben láthatóan úgy vélték, hogy aránytalanul nagy energiát igénylő meggyőző, tájékoztató munkát kellene (kellett volna) elvégezniük, ha nyíltan beismerik, hogy mindez azért történik így, mert a nemzeti szuverenitás – EU-tagságból következő – megosztásával bizonyos játékszabályok meghatározása immár közös kritériumok mentén alakul. És hogy ebben a képletben, egyes előre megbeszélt témákban (nem mindenben) a közös játékszabály (annak közös elfogadása után) felülírhatja az egyedit. Az addigi nemzetit. És hogy ezt mi indokolhatja.
Azzal, hogy Mateusz Morawiecki idén márciusban annak tisztázást kérte a lengyel alkotmánybíróságtól, vajon kimondható-e az, hogy a nemzeti alkotmányból levezetett nemzeti jog elsőbbséget kell, hogy élvezzen az európai uniós joghoz képest, továbbá, hogy a nemzetállamok mozgásszabadsággal kell hogy rendelkezzenek annak eldöntésében, mennyiben vetik alá magukat az európai bírósági döntésnek, egyfelől nyilván az Európai Bíróság Lengyelországot elmarasztaló ítéletei ellen kívánta felvértezni hazája jogi rendszerét, másfelől akarva-akaratlanul ezt a több évtizedes jogi rendezetlenséget is exponálta.
Mert az persze előre látható, hogy amennyiben a lengyel alkotmánybíróság mindkét esetben a nemzeti jog elsőbbségét mondja ki, ez a meglévő esetjogi döntésekre is hivatkozva
ki fogja váltani az EU-intézményi válaszlépéseket.
Ennek valószínűségét aláhúzza az is, hogy miután tavaly tavasszal a karlsruhei német alkotmánybíróság egy konkrét ügyben illetéktelenséget – „hatásköri túlterjeszkedést” – vélelmezett az Európai Bíróság állásfoglalása kapcsán, az Európai Bizottság a közelmúltban kötelezettségszegési eljárást indított Németország ellen az EU-jog elsőbbségének ilyen formájú megkérdőjelezéséért.
A kérdés exponáltsága tehát mindenképpen a levegőben lógott, és kérdés inkább csak az volt, hogy melyik oldalról válhat hamarabb láthatóbbá.